Механизмы совершенствования достижения баланса между общегосударственными и территориальными интересами в Узбекистане

Аннотация

Актуальность и необходимость темы докторской диссертации. Построение правового демократического государства и гражданского общества является главной целью просвещенного мира на нынешнем этапе развития, а достижение данной цели требует постоянного совершенствования системы государственного и общественного управления с учетом содержания и сути современных социально-политических процессов. Это подтвреждается и факторами, вызывающими противоречия в отношениях центр-регион, наблюдаемыми в некоторых странах. Научные изыскания центров политических исследований свидетельствуют о том, что во многих случаях, эти противоречия указывают на то, что система управления политического и экономического секторов не отвечает требованиям сегодняшнего дня. Совершенствование механизмов и технологий достижения баланса между общегосударственными и территориальными интересами признается в качестве одного из оптимальных методов в решении упомянутых проблем. В соответствии с принципами правового демократического государства, институционализация политических отношений между центром и территориями, упорядочивание взаимоотношений между институтами гражданского общества и органами власти в соответствии с установленными законодательством нормами, формирование территориальных политических систем, обеспечение их возрастающей роли в общегосударственном политическом пространстве считаются важными направлениями обеспечения баланса между общегосударственными и территориальными интересами. Территориальная классификация политического пространства, методы, используемые в системном изучении политической реальности, в особенности, проведение более углубленного анализа политической системы на основе институционального подхода являются актуальными задачами, стоящими перед политическими науками. Как свидетельствует мировой опыт, обеспечение баланса между общегосударственными и территориальными интересами является многогранной и сложной задачей, и научные пути ее решения пока до конца не обоснованы. Это, в свою очередь, указывает на наличие проблем, связанных с критериями обеспечения баланса между общегосударственными и территориальными интересами, усилением роли парламента в достижении устойчивости этого баланса, совершенствованием механизма политического участия территорий, повышением роли институтов гражданского общества в качестве механизмов общественного кон троля, ожидающих своего решения. За годы независимости в Узбекистане накоплен достойный внимания опыт по достижению баланса интересов между центром и регионами. В частности, осуществлено разделение государственной власти, налажена работа органов местной власти, института хокимов и органов самоуправления граждан, учрежден эффективный политический институт -Сенат, призванный выражать территориальные интересы и осуществлен переход на систему двухпалатного парламента. Созданы эффективные правовые механизмы обеспечения подотчетности правительственных структур и различных органов государственной власти перед политическими партиями в парламенте и органами местной власти. Вместе с тем, по мере модернизации страны становится очевидным наличие ряда проблем в вопросах, связанных с организацией отношений формата “центр-регион” в соответствии с современными требованиями. В то же время в соответствии с первым из пяти приоритетных направлений Стратегии действий развития Республики Узбекистан, рассчитанной на 2017-2021 гг., предусмотрено дальнейшее усиление роли парламента в углублении демократических реформ, направленных на совершенствование государственного и общественного строительства.34 Диссертация призвана содейстовать, в известной степени, реализации задач, определенных в Указе Президента Республики Узбекистан “О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан” ПФ-4947 от 7 февраля 2017 года, Указе Президента Республики Узбекистан “Об утверждении Концепции административной реформы в Республике Узбекистан” ПФ-5185 от 8 сентября 2017 года, Государственной программе “Года диалога с народом и интересов человека” и других номативно-правовых актах, имеющих отношение к данной сфере. Цель исследования состоит в подготовке рекомендаций по совершенствованию достижения общегосударственных и территориальных интересов в Узбекистане. Научная новизна исследования: обоснована необходимость развития властных отношений по схеме “центр-территория”, их разграничения между звеньями власти и расширения самоуправления территорий в Узбекистане; предложено дополнить классификацию территориально-политического устройства государства, основанного на децентрализованное, относительно децентрализованное, централизованное устройства унитарного государства понятием “территориальное государство”, подразумевающим предоставление всем административно-территориальным единицам статуса самоуправления;в Узбекистане в научный оборот введено понятие “территория” для обозначения сообщества населения, проживающего на соответствующей территории, т.е. в качестве территориального сообщества; обоснованы виды “государственного вмешательства” в процессе обеспечения самоуправления территорий, в т.ч. то, что досрочное прекращение полномочий хокимов является мерой принуждения государственного вмешательства, а также необходимость разработки регламентов осуществления полномочий хокимиятов различного звена; разработаны научно обоснованные рекомендации по рассмотрению участия территорий в осуществлении законодательной и исполнительной власти в качества института “территориального участия” и совершенствованию его механизмов. Заключение Анализ вопросов достижения баланса между общегосударственными и территориальными интересами в Узбекистане дает возможность сформулировать нижеприведенные выводы и предложения, касающиеся организации политических отношений в формате “центр-территории”: 1. Изучение вопросов достижения баланса между общегосударственными и территориальными интересами свидетельствует о необходимости гармонизации индивидуальных интересов сначала - в разрезе территорий, а затем - в общегосударственном масштабе. Осуществление данной задачи предполагает разграничение полномочий центра и территорий, а также регулирование государственного вмешательства в деятельность территорий и участия территорий в осуществлении государственной власти. 2. Становится очевидным, что процесс достижения баланса между общегосударственными и территориальными интересами в Узбекистане охватывает отношения в формате “центр-территории”, а не “центр-регионы”как в зарубежных государствах. Системное изучение этих вопросов предполагает создания науки “Политическое территориоведение” на базе функционирующей науки “Политическое регионоведение”. Преподавание данного предмета в высших учебных заведениях Узбекистана создает условия для изучения перспектив эффективного осуществления полномочий органов местной власти и самоуправления, регулирования государственного вмешательства и расширения территориального участия. 3. Достижение баланса между общегосударственными и территориальными интересами требует конкретизации содержания таких понятий, как “территория” и “территориальные интересы”. В существующих на узбекском и иностранных языках определениях понятия “территория” почти не отражены ее политические аспекты. Исходя из этого, представляется логичным дополнить существующие определения тем, что “территория - это политико-территориальная единица государства”. 4. Представляется логичным признание территорий активным сообществом граждан соответствующей территории. Такой подход вытекает из того, что местная власть является независимым элементом публичной власти. Подобные изменения в демократическом развитии показывают необходимость уточнения территориально-политического устройства государства и рассмотрения этого процесса сквозь призму гармонии понятий автономии и централизации. В этом смысле становится очевидной целесообразность введения вместо существующих унитарного и других форм устройства государства, классификации, вбирающей в себя категории: территориальное, децентрализованное, относительно децентрализованное и централизованное государства. 5. Если демократичность развития государства проявляется в его движении в направлении от централизованного к децентрализованному, то этот процесс свидетельствует о независимости местной власти в системе публичной власти, представляющей собой фундаментальный вопрос достижения баланса между общегосударственными и территориальными интересами, зависимость формирования национальных политических систем от формирования территориальных политических систем. Объективное отражение данного процесса в Узбекистане предполагает введение в национальное законодательство таких понятий, как “публичный”, “публичная власть”, “местная власть” и “публичная политика”. Также, исходя из сути понятия “публичный”, становится очевидной необходимость переформулирования статьи 213 Гражданского кодекса Республики Узбекистан и изложить ее в новой редакции: “публичная собственность состоит из собственности республиканских и административно-территориальных единиц (муниципальная собственность)”, а также статьи 215 - в редакции: “муниципальная собственность - это собственность органов местной власти”. 6. Использование Интернета, внедрение в политическую жизнь таких управленческих технологий, как “е-демократия”, “е-правительство”, “е-управление” служат развитию государственных и местных органов власти, а также коммуникаций внутри территориального сообщества и между его членами. Совершенствование подобного управления, наряду с распространением информации в сети Интернет, служит также установлению обратной связи. 7. Детальное разграничение полномочий центра по вмешательству в деятельность органов местной власти служит конструктивному решению имеющихся проблем и противоречий, достижению баланса между общегосударственными и территориальными интересами, а также устойчивому развитию государства. В силу того, что в любом государстве центр представляет общегосударственные интересы, он наделяется полномочиями вмешиваться в дела местной власти принуждая ее органы относиться к своим обязанностям ответственно, а также для обеспечения устойчивого и безопасного развития территорий. Во избежание превращения государственного вмешательства в насилие, для недопущения того, чтобы оно не душило инициативу территорий и их политическую активность необходимо установить законодательно обоснованные критерии по его применению. 8. Разграничение полномочий органов местной власти создает благоприятные условия для их специализации, использования современных достижений оптимизации публичного управления, т.е. внедрения электронного управления. В Узбекистане уже сделаны первые шаги по оказанию некоторых видов интерактивных государственных услуг с использованием ИКТ. Дальнейшее разграничение полномочий органов публичной власти будет служить организационно-правовой основой, необходимой для расширения спектра таких услуг. Кроме того, разработка регламентов по реализации полномочий хокимиятов всех уровней представляет собой один из логичных способов достижения ожидаемого эффекта. 9. Представляется целесообразным введение в научный оборот понятия “территориальное участие” для обозначения участия территорий в осуществлении государственной власти. Расширение территориального участия, в свою очередь, свидетельствует о необходимости дальнейшего правового регулирования процесса осуществления государственной власти. В настоящее время осуществление государственной власти признано в качестве технологического процесса принятия политических решений и достаточно исследовано. Вместе с тем, вопросы обеспечения законности и поиск решений актуальных жизненных задач свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования технологий принятия решений. Выдвижение законов в центр осуществления публичной политики, наряду с обеспечением законности, превращая ход принятия решений в непрерывный и взаимосвязанный процесс, создает условия для расширения территориального участия. 10. Анализ действующих моделей принятия решений свидетельствует о необходимости введения реализации законов и осуществления контроля над их исполнением в качестве этапов процесса законодательства. Исходя из этого, рекомендуется следующая классификация процесса законодательства: 1) законодательная инициатива; 2) представление проектов законов на рассмотрение Спикера Законодательной палаты, ее комитетов, комиссий и фракций; 3) принятие законов Законодательной палатой; 4) рассмотрение законов верхней палатой, т.е. комитетами и комиссиями Сената; 5) подписание или отклонение законов Президентом; 6) опубликование законов в официальных СМИ; 7) реализация законов и осуществление контроля над их исполнением. 11. Определение участия территорий в процессе подготовки проектов законов в Узбекистане предполагает введение в практику правила о включении в перечень документов, прилагаемых к проекту закона, представляемого в Законодательную палату в соответствии со статьей 27 Закона Республики Узбекистан “О порядке подготовки проектов законов и внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан” “Заключения о соответствии проекта закона территориальным интересам”. Установление этого правила налагает на депутата или другого субъекта законодательной инициативы обязательство по привлечению территорий к процессу подготовки проектов законов. 12. Полномочиям сходов граждан по установлению общественного контроля и другим их полномочиям, в т.ч. слушанию информации прокуроров вилаятов, г. Ташкента, районов и городов о соблюдении законности и состоянии борьбы против преступности, а также отчетов руководителей хокимиятов районов, городов и вилаятов по вопросам, входящим в сферу деятельности органов самоуправления граждан, уделяется пока недостаточное внимание. Между тем, установление общественного контроля над исполнением законов является важным условием их реализации и совершенствования. В качестве обобщающего вывода можно сказать, что достижение баланса общегосударственных и территориальных интересов предусматривает приведение во взаимное соответствие осуществления публичной власти, нормального функционирования политической системы, в целом - достижения баланса между интересами личности, общества и государства. Несмотря на сложность данного процесса, неполное формирование его научной базы, важно, что в Узбекистане предпринимаются практические шаги по его активному развитию.