Взаимоотношения Президента и Кабинета Министров в системе государственной власти Республики Узбекистан

Аннотация

Актуальность и востребованность темы диссертации. На сегодняшний день в мире важное значение приобретает расширение практического выражения принципа разделения властей, развитие системы сдержек и противовесов между ветвями власти, совершенствование и дальнейшее повышение эффективности конституционно-правовых отношений между главой государства - президентом и высшим коллегиальным органом исполнительной власти - правительством в процессе эффективного осуществления государственной власти и управления, также обеспечение стабильной пропорциональности распределения полномочий между ними. Ибо взаимоотношения между данными субъектами являются одним из стабильных средств, обеспечивающих непрерывное функционирование государственного механизма и факторами, непосредственно влияющими на эффективность государственного управления. В годы независимости в нашей стране реализованы комплексные реформы по развитию взаимоотношений Президента и исполнительной власти. Если сложные условия переходного периода требовали образования при главе государства Кабинета Министров, обретения Президентом статуса главы исполнительной власти и Председателя Правительства, то упразднение должности Председателя Кабинета Министров, возложение на Премьер-министра персональной ответственности за организацию и руководство деятельностью Кабинета Министров, также за эффективность его работы, исключение из статьи 89 Конституции нормы «является главой ... исполнительной власти», поэтапная передача некоторых полномочий главы государства в сфере исполнительной власти Кабинету Министров и Премьер-министру послужило залогом успехов, достигнутых до сегодняшнего дня в системе государственной власти и управления. На основании Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан на сегодняшний день последовательно осуществляются мероприятия по углублению демократических реформ, направленные на совершенствование государственного и общественного строительства и реформирование системы государственного управления в процессе модернизации страны. В опыте демократических стран по формированию государственности важное значение приобретает поиск решений научно-теоретических и практических проблем, связанных с конкретизаций места и роли президента и правительства в системе власти, развитием правовых механизмов участия президента в формировании состава правительства и его отставки, оптимизацией взаимоотношений главы государства с правительством, главой правительства и органами исполнительной власти в реализации исполнительной власти, совершенствованием конституционно-правовых основ участия и влияния президента в правотворческой деятельности правительства, расширением статуса и независимости правительства на основе развития правового статуса главы государства, пропорциональным распределением полномочий и функциональных обязанностей между президентом и правительством. Данное диссертационное исследование в определенной мере будет способствовать обеспечению исполнения Конституции Республики Узбекистан, Законов «О государственной власти на местах» (1993), «О Регламенте Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан» (2003), «О Регламенте Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан» (2003), «О Кабинете Министров Республики Узбекистан» (2003), Конституционного Закона «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны» (2007), Указов Президента Республики Узбекистан «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления» (2003), «О Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан» (2017) и Регламента Кабинета Министров Республики Узбекистан (2005), а также других нормативно-правовых актов. Целью исследования является разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию взаимоотношений Президента и Кабинета Министров в системе государственной власти Республики Узбекистан. Научная новизна исследования заключается в следующем: обосновано предложение о целесообразности заслушивания программы действий Кабинета Министров на ближайшую и долгосрочную перспективу, представляемой кандидатом в Премьер-министры во время рассмотрения и утверждения его кандидатуры на совместном заседании Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса; обосновано предложение о необходимости определения в законодательстве порядка и срока сложения Кабинетом Министров своих полномочий перед вновь избранным Олий Мажлисом; обосновано предложение о целесообразности принятия палатами Олий Мажлиса на своих заседаниях соответствующих постановлений о сложении Кабинетом Министров своих полномочий; обосновано предложение о необходимости предложения кандидатуры Премьер-министра главе государства политической партией, набравшей наибольшее количество депутатских мест или несколькими политическими партиями, получившими равное наибольшее количество депутатских мест на парламентских выборах в течение определенного срока после объявления в печати итогов выборов. Заключение В процессе реализации поставленных перед исследованием задач и достижения намеченных целей в результате изучения и сравнительно-правового анализа конституционно-правовых отношений, составляющих объект исследования, сделаны следующие научно-теоретические выводы: 1. Во время прежнего режима в результате фальсификации многолетней истории государственности опыт по государственному управлению начал забываться. С обретением независимости перед нами появилась возможность на основе демократических принципов формирования национальной государственности, создания правового государства и гражданского общества, и учреждение в нашей стране института президентства стало важным событием данного процесса. Учреждение в Республике Узбекистан должности Президента привело к возникновению необходимости реорганизации Правительства и органов исполнительной власти, развития их деятельности, так как ответственность исполнительной власти при формировании нового государственного устройства, управлении государственной и общественной жизни, обеспечении непрерывности реформ, исполнении законов, принятых в целях реализации поставленных задач, очень высокая. 2. Объединение в должности Президента одновременно полномочий и главы государства, и главы исполнительной власти в начальный период независимости Узбекистана послужило гарантией формирования национальной государственности, обеспечения мира и стабильности, поэтапности реализуемых реформ, всестороннего развития общества и государства. Несмотря на то, что поэтапно реализуемые демократические реформы повлияли на конституционно-правовой статус как Президента, так и Кабинета Министров, анализ действующего законодательства показывает, что сохраняется руководящая роль и влияние главы государства в системе исполнительной власти. 3. В формировании состава Правительства важное значение приобретает участие Олий Мажлиса и политических партий. Предложение политических партий по кандидатуре Премьер-министра определено в качестве отправной точки и необходимого условия процесса формирования состава Кабинета Министров. Несмотря на то, что процесс рассмотрения и утверждения обеими палатами кандидатуры на должность руководителя Правительства, в отличие от осуществления этого процесса только одной палатой, приводит к некоторым сложностям и различиям в нормах, регулирующих эти процессы, этот механизм дает положительные результаты. □месте с тем целесообразно обратить внимание законодателей на следующий спорный вопрос: Кандидатура Премьер-министра представляет программу действий Кабинета Министров на ближайшую и долгосрочную перспективы при рассмотрении и утверждении его кандидатуры в Олий Мажлисе, а во время представления этой программы действующее Правительство уже сложило свои полномочия перед вновь избранным Олий Мажлисом. Однако данная ситуация требует наличия действующего состава Кабинета Министров, разрабатывающего, обсуждающего и утверждающего на своем заседании программу действий Правитепьства, и на ее основании осуществляющего свою деятельность. 4. При утверждении членов Кабинета Министров участие Президента является основным и решающим, и предложение (представление) Премьер-министра по данному вопросу является основным условием формирования состава Правительства, на основании которого целесообразно формирование и утверждение состава Кабинета Министров главой государства. Несмотря на то, что Премьер-министр утверждается обеими палатами Олий Мажлиса, новый состав Кабинета Министров юридически не может начать свою деятельность до утверждения указом главы государства. То есть этот акт главы государства придает легитимность Правительству, выражает практические аспекты принципа коллегиальности в деятельности Кабинета Министров. 5. Отставка Правительства почти во всех зарубежных странах является правовым событием, оказывающим серьезное влияние на жизнь государства и общества и отображающим ответственность (конституционная, политическая) должностного лица или коллегиального органа, по отношению к которым применяется отставка. По отношению к Кабинету Министров понятия «отставка» и «ответственность» являются взаимосвязанными правовыми категориями и комплексом правовых санкций, применяемых Президентом или палатами Олий Мажлиса в целях обеспечения соблюдения законности, а также государственных и общественных интересов. 6. Взаимоотношения главы государства с высшим органом исполнительной власти вместе с отображением места Президента в государственной власти и управлении, управленческого потенциала института президентства и его политической роли определяет место Правительства в системе разделения властей, его потенциал в качестве высшего органа исполнительной власти, круг полномочий и ответственности. Должность Президента вначале была учреждена в качестве главы государства и главы исполнительной власти, и сегодня, независимо от формы статуса, его деятельность в той или иной степени связана с деятельностью исполнительной власти. «Отделение» Президента от исполнительной власти приводит к утрате сущности данной должности. Даже в парламентарных республиках со «слабым» президентом правительство не может быть единственным носителем исполнительной власти. 7. Согласно Конституции нашей страны основная ответственность за осуществления внутренней и внешней политики государства возлагается на главу государства, и ее успешная реализация предполагает функционирование Президента и Кабинета Министров в качестве единого механизма. В деятельности данного механизма действует правило вертикальных отношений государственного управления, потому что уровень легитимности президента выше, так как он избирается непосредственно народом. Такие взаимоотношения, возникающие между Президентом и Кабинетом Министров, сохраняют единство исполнительной власти и направлены на отраслевое и функциональное распределение полномочий и задач. Эти взаимоотношения проявляются с предметно-отраслевой точки зрения в виде участия главы государства в деятельности Правительства как коллегиального органа, Премьер-министра, а также органов государственного управления. 8. Взаимоотношения Президента и Кабинета Министров в сфере правотворчества является многогранным, занимает важное место в их деятельности и проявляется в следующих особенностях: во-первых, указы, постановления и распоряжения Президента направлены на упорядочение всех сфер жизни общества и государства и в процессе разработки, согласования и рассмотрения которых активно участвует Кабинет Министров и его структурные подразделения; во-вторых, Президент контролирует законность и целесообразность постановлений и распоряжений Кабинета Министров, так как большая часть проектов постановлений Правительства согласуется с главой государства, в некоторых случаях он подписывает постановления Кабинета Министров. Если постановления или распоряжения Правительства и Премьер-министра противоречат Конституции и законам, а также правовым актам главы государства, имеет право их отменить; в-третьих, почти все указы, постановления и распоряжения Президента исполняются Кабинетом Министров, в этих актах главой государства обозначаются ответственные лица (обычно Премьер-министр и его заместители) за их исполнение и контроль за исполнением; в-четвертых, указы, постановления и распоряжения Президента составляют правовую основу деятельности Кабинета Министров, так как акты главы государства образуют и упраздняют органы государственного управления, организуют их деятельность, возлагают задачи на Правительство и его отдельные комплексы; в-пятых, правовые акты Президента служат правовой основой постановлений и распоряжений Кабинета Министров, так как в большинстве случаев их исполнение, реализация предусмотренных в них мер предполагает принятие правовых актов Правительства; в-шестых, в актах Президента предусматриваются поручения Кабинету Министров с формулировками «внести предложения», «принять меры» «обеспечить», «возложить задачи», «организовать», «разработать», «запретить», «направить», Правительство принимает постановления с формулировками по «реализации», «осуществлению» или «исполнению» задач, намеченных в указах и постановлениях Правительства. В результате сравнительно-правового и системного анализа законодательных актов по конституционно-правовым отношениям, составляющим объект диссертационного исследования, предлагается их совершенствование на основе следующих мер: I. Совершенствование организационно-правовых основ взаимоотношений Президента и исполнительной власти: 1. Дополнить Закон Республики Узбекистан «О Кабинете Министров Республики Узбекистан» отдельной статьей - «Отношения Кабинета Министров с Президентом Республики Узбекистан»; 2. Определить в законодательстве право Президента Республики Узбекистан по созыву заседаний Кабинета Министров; 3. В законодательство внести ясность в формулировку «Основные структурные подразделения аппарата Кабинета Министров», предусмотренную в статье 21 Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан»; 4. Дополнить статью 15 Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан» положением в следующей редакции: «по поручению Президента Республики Узбекистан проводит переговоры и подписывает международные договоры Республики Узбекистан»; 5. В пункте 20 Регламента Кабинета Министров закрепить положение о возможности внесения проектов указов, постановлений и распоряжений Президента на основе «пакетного принципа»; 6. Закрепить в пункте 322 Регламента Кабинета Министров положения о возможности внесения вопроса об образовании и упразднении министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления на основе «пакетного принципа»; 7. В Регламенте Кабинета Министров подробно предусмотреть порядок и механизм подписания Президентом постановлений Кабинета Министров; 8. Внести в статью 96 Конституции положение об очередности должностных лиц, временно исполняющих обязанности Президента, а также о том, что лицо, временно исполняющее обязанности Президента, не имеет право осуществлять некоторые важные полномочия, присущие главе государства; 11.Совершенствование процесса формирования состава Кабинета Министров: 1. Внести в законодательство норму о том, что если по итогам выборов в нижнюю палату Олий Мажлиса политическая партия, набравшая наибольшее количество мест, не сможет в установленные сроки воспользоваться правом предложения кандидатуры Премьер-министра, это право передается следующей партии по количеству мест; 2. Предусмотреть в Конституционном Законе «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны» порядок выдвижения кандидатуры Премьер-министра несколькими политическими партиями, получившими равное наибольшее количество депутатских мест; 3. Закрепить в законодательстве норму о возможности отклонения Президентом кандидатуры Премьер-министра, выдвинутой политическими партиями по результатам ее рассмотрения; 4. Установить в законодательстве положение о том, что в случае если кандидатура Премьер-министра по результатам рассмотрения не утверждена палатами Олий Мажлиса, Президент имеет право проводить дополнительные консультации не только с фракциями политических партий, но и с членами Сената, а также установить сроки проведения этих консультаций; 5. Из соответствующих норм Конституции Республики Узбекистан и законодательства, регулирующего процесс формирования Кабинета Министров, исключить следующую норму: «Президент Республики Узбекистан назначает исполняющего обязанности Премьер-министра»', 6. Дополнить статью 4 Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан» частью восьмой следующего содержания: «Премьер-министр в десятидневный срок со дня утверждения Олий Мажлисом Республики Узбекистан предста&гяет состав Кабинета Министров для утверждения Президентом Республики Узбекистан». 7. Закрепить в Законе «О Кабинете Министров Республики Узбекистан» требования для кандидатов на должность Премьер-министра и членов Кабинета Министров; 8. Учредить институт неприкосновенности Премьер-министра и членов Кабинета Министров и закрепить его нормы в Законе «О Кабинете Министров Республики Узбекистан». III. Совершенствование правовых отношений, связанных с отставкой состава Кабинета Министров: 1. Дополнить статью 4 Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан» пятнадцатой частью следующего содержания: «В трехдневный срок со дня принятия постановлений палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан о сложении Кабинетом Министров своих полномочий принимается указ Президента Республики Узбекистан о продолжении деятельности до формирования нового состава Правительства»; 2. Внести в Регламент Кабинета Министров положение об обсуждении и голосовании на заседании Кабинета Министров (Президиум) по вопросу обращения Премьер-министра к Президенту об освобождении от должности; 3. Соответствующие нормы законов, предусматривающие вотум недоверия Премьер-министру, дополнить положением следующего содержания: «Вотум недоверия Премьер-министру рассматривается и ставится на голосование по истечении трех дней после внесения такого вопроса»; 4. Внести в соответствующие нормы законодательства, регулирующие вотум недоверия Премьер-министру, положение следующего содержания: «Если вотум недоверия Премьер-министру не принят, этот вопрос повторно может быть внесен по истечении шести месяцев; 5. Закрепить в законодательстве в отдельных прим-статьях действующих, а также предлагаемых положений, регулирующих правоотношения, касающиеся вотума недоверия Премьер-министру; 6. Исключить пункт «г» части первой статьи 5 Конституционного Закона «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны» и части первой статьи 41 Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан». Выдвинутые в научно-исследовательской работе предложения и рекомендации научно обоснованы методом сравнительно-правового анализа, которые в соответствующем порядке разработаны в форме проектов нормативно-правовых актов по внесению изменений и дополнений в Конституции Республики Узбекистан, ряд законов и Регламент Кабинета Министров, а также пояснительных записок и сопоставительных таблиц.